Wege aus der Euro-Krise: Ausgleichs- statt Austeritätsunion

Von Axel Troost

03.05.2013 / www.die-linke.de, 03.04.2013

So sehr der Euro als gemeinsame Währung ein politisch hehres Ziel war und ist - die Europäische Währungsunion war von Anfang an fehlerhaft konstruiert, weil die einheitliche Geldpolitik - insbesondere auf Druck der Bundesregierung unter Helmut Kohl und der Bundesbank - nicht durch ein Mindestmaß an Koordination der Wirtschafts-, Sozial- und Finanzpolitik ergänzt wurde.

Die EU als Projekt der Staatenkonkurrenz

Die Europäische Union ist spätestens mit dem Vertrag von Maastricht und der Einführung des europäischen Binnenmarktes Anfang der 1990er Jahre ein Projekt der Staatenkonkurrenz geworden. Die nationalen Ökonomien der EU sollen in Konkurrenz miteinander treten, weil eben diese Konkurrenz nach marktliberaler Sichtweise das beste Ergebnis für die Bürgerinnen und Bürger Europas bringt: "schlanke" Staaten, niedrige Steuern, innovative Unternehmen, viele neue Arbeitsplätze etc.

Etliche diese "Versprechungen" sind eingetreten, aber nicht zum Wohle der Bürgerinnen und Bürger. Die Staaten sind tatsächlich "schlanker" geworden, soziale Leistungen und Rechte wurden abgebaut. Auch in Sachen Steuern findet der von den marktliberalen EU-Vordenkern erwünschte Steuerwettlauf statt, und zwar massiv. Die derzeitigen Schuldenprobleme vieler Euro-Staaten sind zu einem erheblichen Teil dadurch bedingt, dass die Steuern für Unternehmen und vermögende Privatpersonen gesenkt und die reale Eintreibung genau dieser Steuern immer systematischer vernachlässigt wurden.

Die EU - und in noch stärkerer Form die Euro-Zone - ernten mit der derzeitigen Krise daher ironischerweise die Früchte ihres Leitbild: Im Wettlauf gibt es nur einen oder wenige Gewinner, und Gewinner gibt es nur, wo es auch Verlierer gibt. Und die Verlierer werden nun mal - auch das eine unausweichliche Konsequenz der Marktlogik - von den Märkten abgestraft. Anders als in einem Nationalstaat mit starken Sozialleistungen und einem Länderfinanzausgleich gibt es in der EU und der Europäischen Währungsunion allerdings nur sehr eingeschränkte Möglichkeiten, Regionen, die zu den Verlierer in der Staatenkonkurrenz gehören, wirksam zu stützen.

Im Angesicht der Krise haben die Regierungen der Euro-Zone zwei grundlegende Entscheidungen getroffen. Die erste - richtige und unorthodoxe - Entscheidung war, Griechenland, Portugal, Irland und Zypern "vom Markt zu nehmen" und die (Re-)Finanzierung der Krisenstaaten zeitweise über staatliche Kredite der europäischen Regierungen abzudecken. Die zweite - verheerend falsche und orthodoxe - Entscheidung war, diese Kredite mit extrem brutalen Sparauflagen, Lohnkürzungen und Privatisierungszwängen zu verbinden. Wenn ein Land ohnehin in einer Wirtschaftskrise ist, wirkt jeder gesparter Euro doppelt: Erstens schrumpft die Wirtschaft, weil z.B. die öffentlichen Bediensteten niedrigere Gehälter bekommen. Im Zweitrundeneffekt schrumpft die Wirtschaft noch mal, weil dieselben Bediensteten das fehlende Gehalt nicht mehr zum Bäcker, Klempner oder Friseur tragen. Solange die Wirtschaft schrumpft, kann kein Staat seine Schulden senken, denn ihm fehlen plötzlich viele Einnahmen (v.a. Steuern), er kann seine Ausgaben aber nicht kurzfristig gleich stark senken. Die Sparauflagen der EU-Kommission, der Europäischen Zentralbank und des Internationalen Währungsfonds haben es den Krisen-Ländern leider verboten, diese ökonomische Binsenweisheit zu befolgen. Dies ist umso dreister, da der IWF kürzlich in einer eigenen Studie vorgerechnet hat, dass für jeden Euro, der in den jüngeren Wirtschaftskrisen vom Staat eingespart wurde, das Sozialprodukt um mindestens 90 Cent und bis zu 1,70 Euro zurückgegangen ist (Olivier Blanchard/Daniel Leigh: Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers, IWF, 2013).

Europa driftet auseinander

Wie sehr sich die Euro-Zone in der Konkurrenz auseinanderentwickelt hat, zeigen die dramatischen Ungleichgewichte in den Handelsbilanzen, wo vor allem Deutschland mit seiner aggressiven Exportorientierung mittels Niedriglohnsektor, Schwächung der Arbeitnehmerseite in Tarifverhandlungen und Sozialabbau (Agenda 2010, Rente mit 67 etc.) seine europäischen Konkurrenten niederkonkurriert hat. Deutschland hat von 2000 bis 2010 über 1.000 Mrd. Euro an Exportüberschüssen gegenüber dem Ausland aufgehäuft, der größte Teil davon gegenüber den EU-"Partnern". Deutschland war bis 2009 das Land mit der niedrigsten Steigerung der Reallöhne, der niedrigsten Lohnstückkostenentwicklung und dem am schnellsten wachsenden Niedriglohnsektor in der Euro-Zone.

Im gleichen Maße, wie Deutschland Exportüberschüsse erwirtschaftet hat, mussten andere Länder Importüberschüsse hinnehmen, denn die Überschüsse der einen sind immer die Defizite der anderen. Allein die Euro-Krisen-Länder Griechenland und Portugal haben von 2000 bis 2010 377 Mrd. Euro an Leistungsbilanzdefiziten aufgehäuft und mussten sich dieses Geld überwiegend im Ausland leihen. Die Krise der Euro-Zone ist daher vor allem und zuerst eine Auslandsschuldenkrise ganzer Länder (inkl. der Auslandsschulden der Privaten Haushalte, Banken und Unternehmen) und nicht primär eine Staatschuldenkrise. Erst durch die Rettungspakete für die Banken in Griechenland, Irland, Spanien und Zypern verwandelten sich diese Auslandsschulden des Privatsektors in Staatsschulden. Die in einzelnen Krisen-Staaten bestehenden Missstände (z.B. die mangelhafte Steuerverwaltung in Griechenland, das Unternehmenssteuerdumping in Irland, Zypern als Steueroase) sind selbstverständlich ebenfalls nicht unschuldig an den unzureichenden Staatseinnahmen der Krisenländer.

Eine Europäische Ausgleichsunion

Wenn die Euro-Krise also vor allem eine Auslandsschuldenkrise ist, dann ist eine Lösung der Krise ohne ein Gegensteuern gegen die Leistungsbilanzungleichgewichte völlig aussichtslos. So traurig es ist: die brutalen Spardiktate für die Krisenländer sind nicht nur sozial völlig ungerecht und ökonomisch kontraproduktiv, sie geht analytisch am Problem vorbei.

Im Folgenden wird daher eine "Europäische Ausgleichsunion" vorgeschlagen, die sich als Gegenpol zum heute vorherrschenden Modell einer vor allem auf Sparpolitik ausgerichteten "Austeritätsunion" versteht, wie sie über den verschärften Europäischen Stabilitätspakt, den Europäischen Fiskalvertrag und über die konkreten Vorbedingungen für die sogenannten Rettungspakete derzeit vor allem den Euro-Krisenländer aufgezwungen wird. Ausgleich bedeutet statt dessen ein gemeinsames Hinwirken auf einen Ausgleich von beiden Seiten, d.h. von Ländern mit Leistungsbilanzüberschüssen und solchen mit Defiziten, bei dem die Länder mit der ökonomisch stabileren Position einen wesentlichen Beitrag leisten müssen.(1)

Zwar überwacht die EU im Rahmen des "Verfahrens zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte" seit 2011 die Risiken von ungleichgewichtigen Wirtschaftsentwicklungen. Leistungsbilanzungleichgewichte werden dort aber nur als eines von zehn Kriterien berücksichtigt und auch dabei wird hauptsächlich auf die Defizitländer geschaut. Auch andere gesamtwirtschaftliche Ungleichgewichte werden nur aus der Sicht von Leistungsbilanzdefiziten problematisiert (z.B. Verlust von Exportmarktanteilen, Erhöhung von Lohnstückkosten).

Die ganze EU-Krisenlösung bleibt damit einseitig: Länder mit Defiziten (seien es nun Staatshaushalte oder Leistungsbilanzen) werden kurzerhand zu "Problemländern" erklärt, die die Bringschuld hätten, diese Defizite abzubauen. Besonders zynisch dabei ist, wenn die Sparprogramme zur Haushaltskonsolidierung zugleich als wirkungsvolles Mittel gegen Leistungsbilanzdefizite gepriesen werden: Natürlich geht derzeitig das Leistungsbilanzdefizit Griechenlands zurück, weil die Menschen inzwischen so verarmt sind, dass sie sich immer weniger Waren (auch aus dem Ausland) leisten können (Importe 2008-2012 minus 33 Prozent).

Die wichtigste Lektion aus der aktuellen Krise muss daher ein reformiertes Leitbild der EWU sein, in dem außenwirtschaftliche Gleichgewichte zwischen den Mitgliedern der EWU als Ziel verankert werden und der entsprechende Anpassungsdruck zum Ausgleich auf Defizit- UND Überschussländer gerichtet wird.

Ausgangspunkt der Europäischen Ausgleichsunion ist daher die Einführung verbindlicher Obergrenzen für Leistungsbilanzungleichgewichte. Pro Jahr sollten konjunkturbedingte Leistungsbilanzungleichgewichte nicht höher als drei Prozent des BIP sein dürfen. Diese Begrenzung reicht aber nicht aus, denn ein Land, das permanent 3 Prozent Ungleichgewichte ansammelt, landet früher oder später unweigerlich in einer Schuldenfalle (bei dauerhaften Importüberschüssen) bzw. baut Gläubigeransprüche gegenüber seinen Handelspartnern auf (bei dauerhaften Exportüberschüssen), die wegen Überschuldung dieser Handelspartner irgendwann uneinbringlich werden.

Seit Einführung des Euro waren die Ungleichgewichte in der Euro-Zone deutlich größer als drei Prozent pro Jahr. So sammelte Griechenland in den Jahren 2000 bis 2010 Leistungsbilanzdefizite von 91 Prozent des BIP an, bei Portugal waren es sogar 98 Prozent. Die bereits genannten über 1.000 Mrd. Euro deutscher Überschüsse in diesem Zeitraum entsprechen 41 Prozent des deutschen BIP.

Je größer der Exportsektor eines Landes ist, desto größer sind seine Chancen, Auslandsschulden durch Exportüberschüsse abzubauen. Eine langfristige Obergrenze der Leistungsbilanzdefizite, d.h. eine maximale Höhe der Auslandsschulden, sollte daher auf die Höhe der jährlichen Exporteinnahmen begrenzt werden. Für ein Land vom Typus Deutschland, in dem knapp die Hälfte des BIP im Exportsektor entsteht, entspräche das einer Begrenzung der aufaddierten Ungleichgewichte auf 50 Prozent des BIP. Wo auch immer eine solche Obergrenze gezogen wird: das Vorhandensein einer derartigen Obergrenze bedeutet für alle Länder, dass sie nach einem begrenzten Zeitraum von fortgesetzten Überschüssen oder Defiziten zu ausgeglichenen oder ins Gegenteil verkehrten Leistungsbilanzen wechseln müssen. Die Höhe der Obergrenze legt daher letztlich nur den maximalen Zeitraum fest, innerhalb dessen ein Land seine Außenwirtschaft auf den Pfad des Gleichgewichts bringen muss.(2)

Um die Einhaltung der kurzfristigen Schwankungsbreite und der langfristigen Obergrenze durchzusetzen, erhält die Europäische Ausgleichsunion ein verbindliches Verfahren gestaffelter Anreize und Sanktionen ähnlich dem existierenden Stabilitäts- und Wachstumspakt für die öffentlichen Haushalte. Diese Sanktionen enthalten einerseits Strafzahlungen und andererseits politische Auflagen.

Die politischen Auflagen haben die Form eines Vertragsverletzungsverfahrens und greifen, sobald ein Land die kurzfristige Grenze von drei Prozent des BIP verletzt oder die langfristig zulässige Obergrenze in Höhe der Exporterlöse zur Hälfte ausgeschöpft hat. In beiden Fällen würde die EU-Kommission einen "Blauen Brief" verschicken, der das Land verpflichtet, sich gegenüber dem Europäischen Rat und dem Europäischen Parlament öffentlich zu erklären und verbindlich festzulegen, wie das Land die Ungleichgewichte abzubauen gedenkt. Rat und Parlament müssen dem zustimmen und die Umsetzung der Selbstverpflichtung überwachen.

Schon vor der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahren würde ein schrittweise eskalierender finanzieller Sanktionsmechanismus greifen. So sollten Länder eine jährliche Strafgebühr von einem Prozent für den Teil ihrer kumulierten Ungleichgewichte zahlen müssen, der 25 Prozent der langfristigen Obergrenze übersteigt. Über 25 Prozent - also parallel zur Eröffnung des politischen Vertragsverletzungsverfahrens - wären zwei Prozent fällig. Bei kumulierten Überschüssen über 75 Prozent der langfristigen Obergrenze würden von Überschussländern vier Prozent Strafgebühr erhoben. Bei Überschreitung der langfristigen Obergrenze für Überschüsse wird die Notbremse gezogen und die Strafgebühr von 100% der darüber hinaus gehenden Überschüsse fällig. Die Strafgebühren sind von den nationalen Regierung zu zahlen, nicht von einzelnen Exporteuren oder Importeuren. Die Strafgebühren sollen einem Fonds zufließen, der den Strukturwandel zum Ausgleich der Leistungsbilanzen in Überschuss- und Defizitländer fördert.

Im Idealfall funktioniert der Sanktionsmechanismus als Drohkulisse, damit sich alle Länder der EU bzw. der Währungsunion an einer verbesserten und vertieften makroökonomischen Koordinierung beteiligen. Denn nur, wenn die Mitgliedsländer ihre Wirtschafts-, Arbeitsmarkt-, Sozial-, Steuer- und Strukturpolitik sinnvoll und vorausschauend abstimmen, können die Grenzwerte der Ausgleichsunion eingehalten werden.

Für ein Land wie Deutschland bedeutet ein Ausgleich der Leistungsbilanz eine gewaltige, langfristige Aufgabe und erfordert sowohl Maßnahmen zur Steigerung der Importe als auch eine Senkung der Exportabhängigkeit. Die sinnvollste Lösung wäre zweifellos eine Ausweitung der Binnenkaufkraft durch eine Anhebung des Lohnniveaus, weil dies die deutsche Wettbewerbsfähigkeit im Vergleich zu den Nachbarländer wieder auf ein für Europa verträgliches Niveau senken hilft. Aus Sicht der Beschäftigten hieße das zugleich ein Ende der stagnierenden Reallöhne. Dazu kann die Politik viel beitragen, z.B. durch die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns, höhere Löhne im öffentlichen Dienst, eine Erhöhung der staatlichen Transferleistungen für Erwerbslose und RentnerInnen und öffentliche Investitionen (z.B. Bildung, Energieeffizienz, Wärmedämmung, Gesundheit, Kinderbetreuung). Indirekt kann die Politik auch die Lohnentwicklung in der Privatwirtschaft erheblich beeinflussen.

Ausblick

Nach 3 Jahren Euro-Krise und einer "stabilitätsorientierten" Euro-Rettungsstrategie unter deutscher Dominanz steht die Europäische Währungsunion und die EU in bisher nicht gekannter Weise zur Disposition. Ein Zerbrechen der Währungsunion wird täglich wahrscheinlicher und auch die EU könnte bei dieser Gelegenheit gleich mit zerbrechen. Denn in Europa wächst die Befürchtung vor einem neuen wirtschafts-imperialen Deutschland und dies weckt in vielen Ländern Europas sehr böse Erinnerungen.

Auch wenn es manchem übertrieben erscheinen mag: die Überwindung der verhärteten deutschen Exportüberschüsse und damit ein Abbau der Europa dominierenden deutschen Gläubigerposition ist nicht nur ein Gebot ökonomischer Vernunft, sondern könnte zur Gretchenfrage einer friedlichen Zukunft des Kontinents werden. Die Europäische Ausgleichunion ist daher als ein Beitrag zu verstehen, um den ökonomischen Fehlentwicklungen - auch in Deutschland - entgegenzutreten und auf einen Pfad der solidarischen Annäherung und des Ausgleichs in Europa zurückzukehren.

Anmerkungen

(1) Die Idee einer Europäischen Ausgleichsunion ist inspiriert vom Vorschlag von John Maynard Keynes, der in den 1940er Jahren im Aufrag der britischen Regierung mit der "International Clearing Union" einen ähnlich gerichteten Vorschlag in die Verhandlungen über das Weltwirtschaftssystem der Nachkriegszeit einbrachte. Siehe auch Axel Troost und Philipp Hersel, Die Euro-Krise als Zäsur: Eine neue Finanz-, Geld-, und Wirtschaftspolitik in Europa www.zeitschrift-luxemburg.de/?p=2082

(2) Ebenda

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