Zahlenspiele des BMF über mögliche Kosten von Schuldenerleichterungen für Griechenland

Mit Hochrechnungen geht alles

10.06.2017 / Axel Troost und Philipp Hersel

In einer Unterrichtung des Bundesfinanzministeriums „Auswirkungen möglicher mittelfristiger Schuldenmaßnahmen für Griechenland für den Bundeshaushalt“[1] an den Haushaltsausschusses des Bundestags hat die Bundesregierung Ende Mai 2017 verschiedene Szenarien zusammengestellt, wie sich die Staatsschulden Griechenlands bei unterschiedlichen Annahmen für Wachstumsraten und Primärüberschuss im Haushalt bis 2060 entwickeln würden und in welchem Umfange sich daraus ein Bedarf nach Schuldenerleichterungen für Griechenland ergäbe, um ein tragfähiges Verschuldungsniveau nicht zu überschreiten. Ein tragfähiges Verschuldungsniveau liegt nach Definition der Euro-Gruppe dann vor, wenn der jährliche Bruttofinanzbedarf für die Staatsschulden, d.h. die jährliche neue Kreditaufnahme für die Umschuldung der Altschulden und für die Netto-Neuverschuldung, nicht über 20 Prozent des BIP liegt. 

Die angenommenen durchschnittlichen Wachstumsraten bis 2060 für das griechische BIP liegen bei 1 Prozent (Szenario B) bzw. 1,3 Prozent (Szenario A und C) und die Annahmen für den Primärüberschuss bei 2,6 Prozent (Szenario A), 1,5 Prozent (Szenario B) und 1,8 Prozent (Szenario C). Das BIP-Wachstum hat große Auswirkungen darauf, ob ein Land aus seinen Schulden herauswachsen kann, ohne dass die Schulden in absoluten Zahlen notwendigerweise sinken müssen, d.h. getilgt werden. Der Primärüberschuss hingegen sagt aus, wie viel Spielraum im Haushalt verbleibt, um (ganz oder teilweise) die fälligen Zinsen zu zahlen oder sogar netto Tilgungen zu finanzieren.[2]

Auch wenn die Differenzen zwischen den Annahmen der drei Szenarien auf Anhieb nicht so dramatisch groß erscheinen mögen, unterscheiden sich die Endergebnisse der drei Szenarien für das Jahr 2060 dramatisch. Szenario A weist keinerlei Bedarf an Schuldenerleichterungen auf und Griechenlands Verschuldungsquote läge 2060 unter 60 Prozent des BIP. Nach Szenario B hingegen stiege die Verschuldungsquote im selben Zeitraum auf ca. 226 Prozent des BIP und es könnten Schuldenerleichterungen von über 200 Mrd. Euro nötig werden, um die Schulden auf ein tragfähiges Niveau zu senken. Das Szenario C ist eine Zwischenvariante, bei der die von der Euro-Gruppe 2016 in Aussicht gestellten aber bis zum Ende des laufenden Programms 2018 aufgeschobenen Schuldenerleichterungsmaßnahmen im Umfang zwischen 34 und 123 Mrd. Euro gerade ausreichen würden, um bis 2060 eine tragfähige Schuldenbelastung für Griechenland zu erreichen. 

Was ist von derartigen Szenarien zu halten und wieweit helfen sie bei der politischen Entscheidungsfindung über den Umgang mit den griechischen Schulden? Der vielleicht wichtigste Hinweis bei Zahlenspielen dieser Art kann nur lauten: Finger weg von langfristigen Hochrechnungen, denn selbst kleinste Änderungen in den Annahmen führen durch die exponentiellen Auswirkungen von Wachstumszahlen oder Tilgungsraten zu extrem unterschiedlichen Ergebnissen. Das soll mit einem ähnlich überzogenen Zahlenspiel mit den deutschen Staatsschulden veranschaulicht werden. 

Gehen wir mal vom Stand der Bundesschuld im Jahr 2016 (1.258,9 Mrd. Euro) aus und rechnen bei fortgesetzter „schwarzer Null“ aus, wieviel Zinsen der Bundesfinanzminister bis 2060 an die Gläubiger des Bundes zahlen muss. Als Szenarien A, B und C für den durchschnittlichen Zinssatz, den der Bund an die Gläubiger zahlen muss (durchschnittlicher Zins für die Bundesschuld 2015: 1,98 Prozent) werden 1,5 Prozent (A), 2,0 Prozent (B) und 2,5 Prozent (C) angenommen. Das Ergebnis: in Szenario B zahlt der Bund 277 Mrd. Euro mehr für Zinsen als in Szenario A, in Szenario C sogar 554 Mrd. Euro mehr. Bei ausgeglichenem Haushalt („Schwarze Null“) stehen dem Bundeshaushalt in diesem Zeitraum bei Szenario C also entsprechend 554 Mrd. Euro weniger zur Verfü- gung. Das sind pro Jahr durchschnittliche Minderausgaben/Einsparungen von 12,9 Mrd. Euro. 

Die heutigen Refinanzierungskosten des Bundes liegen nahe 0 Prozent, aber durch die noch laufenden Langzeitanleihen aus früheren Jahren und Jahrzehnten ergibt sich für 2015 ein Durchschnittszinssatz von ca. 2 Prozent. Schriebe man die heutige Niedrigzinsphase einfach in die Zukunft fort, könnte man ab 2030 wohl mit 0 Prozent durchschnittlichen Schuldzinsen rechnen. Die heutige Situation ist aber historisch einmalig, weil nicht nur die Realzinsen, sondern tatsächlich die Nominalzinsen bei Kreditaufnahme des Bundes bei 0 liegen. Wäre es also nun politisch ratsam, sich jetzt auf ein Szenario festzulegen und zu überlegen, wie man eventuelle Mehr- oder Mindereinnahmen ab 2030 ausgibt oder einspart? Sicher nicht! 

Ein anderes Beispiel: Vergleichen wir nun mal drei verschiedene Szenarien für das durchschnittliche BIP-Wachstum Deutschlands von 1,2 Prozent (Szenario X), 1,5 Prozent (Szenario Y) und 1,8 Prozent (Szenario Z) und streben für alle drei Szenarien die Einhaltung der Maastricht-Verschuldungsgrenze von 60 Prozent des BIP bis in Jahr 2060 an. Auch wenn es nur unscheinbare 0,6 Prozent Unterschied in der WachstumsAnnahme zwischen X und Z sind, so wäre das BIP in 2060 in Szenario Z 30 Prozent höher als in Szenario X. Bei einer Verschuldungsgrenze von 60 Prozent des BIP dürfte die öffentliche Hand in absoluten Zahlen in Szenario Z also im Jahr 2060 944 Mrd. Euro höhere Schulden haben als in Szenario X. Zwar lässt die Schuldenbremse im Grundgesetz derzeit eine derart wachsende Staatsschuld nicht zu, aber das Beispiel macht sehr anschaulich, welche Spielräume für öffentliche Investitionen in die Infrastruktur, den gesellschaftlichen Wandel, in die soziale Sicherung oder die Bildung ohne Schuldenbremse möglich wären – wohl gemerkt bei relativ niedrigerer Staatsverschuldung als heute (Ende 2016: 64 Prozent des BIP). 

Aber selbst wenn die Schuldenbremse im Grundgesetz, die jährlich nur eine Nettokreditaufnahme des Bundes von 0,35 Prozent des BIP erlaubt, ausgeschöpft würde, käme im Vergleich zur „Schwarzen Null“ bis 2060 immerhin ein zusätzlicher öffentlicher Kreditaufnahme- bzw. Investitionsspielraum von 210 Mrd. Euro zustande. 

Sollte man also schon mal Ausgabenpläne für die nächsten 40 Jahre für diese 210 Mrd. Euro machen? Sicher auch nicht! 

Der gesunde Menschenverstand sagt uns, dass heute niemand wissen kann, was in 40 Jahren sein wird. In der öffentlichen Finanzwirtschaft spiegelt sich das darin wider, dass seriöse Finanzprognosen im Rahmen der mittelfristigen Finanzplanung bestenfalls für fünf Jahre im Voraus angestellt werden. Da ist es schon bemerkenswert, wenn sich der Bundesfinanzminister zu Griechenland auf einmal an Prognosen über 42 Jahre herantraut. 

Damit sind wir zurück bei den Zahlenspielen des Bundesfinanzministeriums zu Griechenland. Es ist für hier und heute irrelevant, ob und unter welchen Bedingungen Griechenland bis 2060 seine Schuldenquote auf unter 60 Prozent des BIP senken kann. Und die Definition einer tragfähigen Verschuldung als maximal 20 Prozent Bruttorefinanzierungsbedarf ist ebenfalls völlig willkürlich, denn der Bruttorefinanzierungsbedarf hängt neben der Höhe der Schulden vor allem von den Laufzeiten ab. Bei „schwarzer Null“ kann ich den Bruttorefinanzierungsbedarf durch eine Verdoppelung der Laufzeiten halbieren, die Schulden und die Zinsverpflichtungen bleiben aber gleich hoch. 

Wenn es wirklich um die Bemessung einer notwendigen Entschuldung Griechenlands geht, kann es nur zwei relevante Kriterien geben. Erstens muss der Staat in der Lage sein, seinen staatlichen Verpflichtungen (inkl. der sozialstaatlichen) nachzukommen. Zweitens müssen die wirtschaftlich tätigen Akteure den Eindruck haben, dass der Staat zur Finanzierung dieser Aufgaben nicht in naher Zukunft zu prohibitiv hohen Steuersätzen oder Enteignungen greifen muss, denn sonst gibt es keinen Anreiz für private Investitionen. Investitionen – öffentliche wie private – sind aber das, was Griechenland derzeit am dringendsten braucht, um endlich wieder auf einen Wachstumspfad zurückzufinden. 

Statt sich in spitzfindigen Zahlenspielchen in Excel-Tabellen auszutoben, sollte der Bundesfinanzminister also endlich den Weg frei machen für die den Griechen schon im letzten Jahr in der Euro-Gruppe zugesagten Schuldenerleichterungen. Ob die dann reichen oder nicht, wird sich daran zeigen, ob in Griechenland eine wirtschaftliche Erholung einsetzt. 

 [1] Antwort auf Berichtsanforderung zur Thema „Auswirkungen möglicher mittelfristiger Schuldenmaßnahmen für Griechenland für den Bundeshaushalt“ vom parlamentarischen Staatssekretär Jens Spahn im Bundesfinanzministerium an Eckhard Rehberg, MdB, vom 31.5.2017, zur Kenntnis verteilt an die Mitglieder des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages.

[2] Wenn z.B. der Staat mit 100 Prozent des BIP verschuldet ist, dann muss bei einem durchschnittlichen Zinssatz für diese Schulden von 1,8 Prozent der Primärüberschuss mindestens 1,8 Prozent des BIP betragen, um die alljährlich fälligen Zinsen aus dem laufenden Haushalt bezahlen zu können. 

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