Im Dienst der Gesellschaft - Zur Zukunft des öffentlich-rechtlichen Bankensektors

30.05.2009 / Von Axel Troost, Disput, Mai 2009

In Deutschland war die Wahrnehmung der Finanzkrise von Anfang an stark durch Probleme der Landesbanken bestimmt. Mehrere Landesbanken gerieten tief in die roten Zahlen, die SachsenLB wurde an die Landesbank Baden-Württemberg (LBBW) notverkauft, und auch die BayernLB und die WestLB gerieten schnell in die Schlagzeilen. Durch die Krise der Hypo-Real-Estate und den Einstieg des Staates bei der Commerzbank ist zwar inzwischen jedem klar, dass sich Probleme nicht nur im öffentlich-rechtlichen Bankensektor konzentrieren. Dennoch haben die Landesbanken besondere Kritik verdient, denn der Anspruch muss sein, dass sie im Gegensatz zum privaten Bankensektor ein sorgsameres, solideres und gemeinwohlorientiertes Geschäft verfolgen.

Die Zuspitzung der Krise nach der Lehman-Pleite hat allerdings deutlich gemacht, dass solche soliden Geschäftsmodelle eben auch und gerade im öffentlich-rechtlichen Bankensektor zu finden sind, nämlich bei den Sparkassen. Seit die Finanzkrise auf die sogenannte Realwirtschaft übergegriffen hat und die Warnungen vor einer Kreditklemme immer lauter werden, werden die Sparkassen als zentrales Rückgrat der Unternehmensfinanzierung vor allen für kleine und mittelständische Unternehmen (KMU) ausgemacht.

Offensichtlich ist nicht nur der öffentlich-rechtliche Status, sondern mindestens ebenso das konkrete Geschäftsmodell einer Bank entscheidend. Hier unterscheiden sich die Sparkassen und Genossenschaftsbanken durch ihre satzungsmäßige Beschränkung auf das Regionalprinzip wohltuend vom Finanzmarktgeschäft der privaten Geschäftsbanken und Landesbanken. Zwar können zu Zeiten sprudelnder Gewinne die Margen im Finanzmarktgeschäft (das sogenannte Investment-Banking) durchaus höher als im KMU- und Privatkundengeschäft ausfallen. Das geht aber allein um den Preis deutlich höherer Verlustrisiken, die sich jetzt in der Krise offenbaren.

Welche Lehren sind zu ziehen?

1. Das als altmodisch belächelte Geschäftsmodell der Sparkassen, die regionale Wirtschaft und insbesondere KMU mit Krediten zu versorgen und kundenfreundliche Finanzdienstleistungen für die breite Privatkundschaft – auch und gerade in der Fläche – bereitzustellen, hat sich als sehr krisenfest erwiesen und muss verteidigt werden. Der Erfolg ruht auf zwei Säulen. Erstens gilt das Regionalprinzip, das heißt die Sparkassen arbeiten nur mit Kundschaft aus der Region. Zweitens ist wichtig, dass die Entscheidungen in den Sparkassen von Menschen aus der Region getroffen werden. Letzteres ist ein gewichtiges Argument gegen alle Überlegungen, die kommunale Kontrolle über die Sparkassen mittels Einführung zum Beispiel von übertragbarem Stammkapital an andere öffentlich-rechtliche Institutionen (wie Landesbanken, andere Sparkassen oder andere Kommunen) regional aus der Hand zu geben. Umso mehr sind alle Versuche abzuwehren, Sparkassen für private Investoren und deren Renditeziele zu öffnen.

2. Der Status öffentlich-rechtlich ist für sich genommen keinerlei Garantie dafür, dass eine Bank tatsächlich eine ökonomisch nachhaltige und gemeinwohlorientierte Geschäftspolitik macht. Um diese sicherzustellen, müssen gerade die Landesbanken viel stärker auf eine Gemeinwohlorientierung verpflichtet werden. Das könnte sich zum Beispiel in der praktischen Kreditvergabepolitik, in der Ausarbeitung und Unterstützung von regional- und strukturpolitischen Strategien oder der Finanzierung ökologischer Pilotprojekte etc. niederschlagen. Eine entsprechende Konkretisierung der Gemeinwohlorientierung in den Statuten der öffentlich-rechtlichen Finanzinstitute ist daher dringend erforderlich. Hier sind aber zugleich die Landkreise und die Länder gefragt. Sie müssen klare regional- und strukturpolitische Ziele definieren, die dann die Landesbanken als Richtschnur ansehen und in der Umsetzung begleiten können.

3. Der gesamte Finanzsektor, nicht nur der öffentlich-rechtliche, hat sich seit den Neunzigerjahren gegenüber der Realwirtschaft immer stärker verselbständigt. Und er hat durch die Liberalisierung der Finanzmärkte einen immer stärkeren Einfluss auf die Renditeerwartungen und die Unternehmensphilosophie der nicht-finanziellen Unternehmen ausgeübt. Die Landesbanken haben sich an dieser Entwicklung beteiligt und müssen nun entsprechend zurechtgestutzt und neu aufgestellt werden. Dazu gehört zwingend, dass sich die Landesbanken aus dem spekulativen Finanzmarktgeschäft zurückziehen.

Konsolidierungsbedarf bei den Landesbanken

4. Die Bundesregierung, aber auch der Sparkassensektor selbst hat sich auf das Ziel von Fusionen von Landesbanken festgelegt. Dieser Weg erscheint aber nicht zielführend. Natürlich müssen Kapazitäten bei Landesbanken abgebaut werden. Im Sinne sowohl einer Stärkung des regional- und strukturpolitischen Geschäfts der Landesbanken als auch im Interesse ihrer politischen Kontrollierbarkeit ist es aber sicher nicht zuträglich, die existierenden Landesbanken zum Beispiel zu drei Landesbanken oder gar nur zu einer Landesbank zu verschmelzen. Die Sparkassen sind das überzeugende Beispiel, dass die wichtigste Kompetenz eines funktionierenden Geschäftsmodells die Kenntnis und Verwurzelung in der Region ist. Auch die Beaufsichtigung und Kontrolle durch politische Institutionen (das heißt bei den Sparkassen durch die Kommunen) scheint umso besser zu funktionieren, je näher sie am Territorium des Geschäftsfelds erfolgt und je kleiner die Einheiten sind. Statt dreier Mega-Landesbanken ist eine zurechtgestutzte dezentrale Landesbankenstruktur viel wünschenswerter.

... aber auch neue Marktchancen

5. Die aktuelle Krise bietet in dieser Hinsicht durchaus auch Chancen. Jetzt, wo viele Unternehmen über Schwierigkeiten bei der Finanzierung klagen und eine Kreditklemme droht, könnten die Landesbanken im soliden Finanzierungsgeschäft mit größeren Mittelständlern und Großunternehmen den privaten Geschäftsbanken Marktanteile abnehmen. Das wiederum wirft die Frage auf, inwieweit es politisch überhaupt wünschenswert ist, dass man es der Commerzbank mit Steuermitteln und Garantien ermöglicht, den Sparkassen und Landesbanken Konkurrenz zu machen. Auf diesen Punkt haben die Sparkassen zu recht deutlich hingewiesen.

Verstaatlichung und Vergesellschaftung

6. Der große Legitimationsverlust, den der öffentlich-rechtliche Bankensektor durch die Fehler der Landesbanken zu verkraften hat, kann nur durch eine grundlegende Neugestaltung der politischen Strukturen der Landesbanken gelingen. Das Leitbild der Zukunft sollte ein an den Bedürfnissen der Realwirtschaft und des Gemeinwohls orientierter, zugleich effizienter und bürgernaher (nicht nur öffentlich-rechtlicher) Finanzsektor sein.
Wie die Landesbanken gezeigt haben, ist staatliches Eigentum alleine kein Garant für Gemeinwohlorientierung und Solidität. Vielmehr besteht die Herausforderung, den Finanzsektor als politische und ökonomische Macht zu domestizieren und in den Dienst der Gesellschaft zu stellen, leider auch für Banken in öffentlichem Eigentum. Es muss daher um eine Vergesellschaftung des Finanzsektors im Sinne einer Einbettung in die Gesellschaft und Kontrolle durch die Gesellschaft gehen.

Modelle für eine wirksame Vergesellschaftung des Bankensektors müssen aber erst entwickelt werden. Zur Inspiration lohnt sich ein Rückblick auf die Vergesellschaftungsdiskussion der vergangenen Jahrzehnte. So hat die Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik in ihrem Memorandum von 1981 am Beispiel der westdeutschen Eisen- und Stahlindustrie detaillierte Vorschläge eines Vergesellschaftungsprozesses entwickelt. Damals waren hinsichtlich der Eigentumsfrage sowohl die Verstaatlichung einzelner eisen- und stahlproduzierender Unternehmen als auch eine Konzentration der gesamten Eisen- und Stahl-Branche unter dem Dach einer öffentlichen Holding bzw. eines »öffentlichen Fonds« erwogen worden. In diesem öffentlichen Fonds, also einem öffentlichen Sondervermögen, wären die Eigentumsrechte weitgehend von den Verfügungsrechten und von der Entscheidungshoheit entkoppelt worden. Während die Eigentümer des öffentlichen Fonds, also Gebietskörperschaften, öffentliche Pensionskassen etc., nur an den Erträgen der Stahlkonzerne beteiligt worden wären, sollten demokratisch legitimierte Gremien – bestehend aus gewählten VertreterInnen der Beschäftigten, der Gewerkschaften und der Parlamente – die geschäftspolitischen Entscheidungen treffen.

Auch wenn dieses Modell nicht einfach auf den Finanzsektor zu übertragen ist, so zeigt es doch Wege auf. Für die Landesbanken könnte ebenfalls eine Trennung von Eigentümer- und Entscheidungsfunktionen erfolgen. Im Sinne einer regional- und strukturpolitischen Neuausrichtung der Landesbanken sollten an der Entscheidungsfindung aber nicht nur Vertreter/innen von Beschäftigten, Gewerkschaften und Parlamenten beteiligt werden, sondern auch Vertreter/innen regionaler klein- und mittelständischer Unternehmen (zum Beispiel über die Industrie- und Handelskammern und die Handwerkskammern) wie auch Vertreter/innen von regionalen gemeinnützigen, sozialen, ökologischen und Verbraucherschutzverbänden. Zu diesem Zweck könnten beispielsweise regionale Kreditbeiräte ins Leben gerufen werden, die bei der Festlegung der geschäftspolitischen Strategie der Landesbanken ein Mitspracherecht hätten.

Der staatliche Einstieg bei privaten Geschäftsbanken wie der Commerzbank und die sich abzeichnende Komplettverstaatlichung der Hypo-Real-Estate erzeugen einen großen Zeitdruck, sich aus linker Perspektive Gedanken über die Geschäftsmodelle und demokratischen Kontrollstrukturen im Finanzsektor zu machen. Wenn wir mit dem Leitbild eines vergesellschafteten, das heißt in den Dienst der Gesellschaft gestellten, Finanzsektors überzeugen wollen, dann müssen wir auch und gerade für die öffentlich-rechtlichen Institute glaubwürdige Vorschläge machen. Dabei sollten die Sparkassen nicht ausgespart bleiben. Zwar stehen sie durch ihre Rolle als Fels in der Brandung der Finanzkrise politisch gestärkt da, aber auch bei einzelnen Sparkassen ist zwischen kommunaler gesellschaftlicher Einbettung und parteipolitischer Verfilzung und Instrumentalisierung nicht immer klar zu unterscheiden.
Es ist dringend nötig, quer durch alle Parteigliederungen und in unseren Fraktionen über die Vergesellschaftung des Finanzsektors zu diskutieren und praktische Schritte zu beschreiten. Was wollen wir von »unserer« Sparkasse? Wie eignen wir uns die nötigen Kenntnisse an, um (nicht nur) öffentlich-rechtlichen Bankmanagern genau auf die Finger zu schauen? Wie unterstützen und begleiten wir unsere Mitglieder in den Aufsichtsgremien der Sparkassen und Landesbanken? Vergesellschaftung kann nur in und durch die Gesellschaft erfolgen. Welche Partei, wenn nicht DIE LINKE, sollte sich dieser Herausforderung annehmen?

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